5 de maio de 2017

O novo panorama da Regularização Fundiária Urbana de acordo com a Medida Provisória nº 759, de 22 de dezembro de 2016 – por Paola de Castro Ribeiro Macedo

1. Introdução

O desenvolvimento das cidades brasileiras intensificou-se na década de 1930, com a chegada ao país da Revolução Industrial. Com esse fenômeno, mais pessoas se deslocaram para trabalhar nas fábricas, ocasionando a necessidade de moradia próxima aos centros urbanos, o que acelerou o parcelamento do solo. Rapidamente, vislumbrou-se uma nova oportunidade de negócio: alienar aos operários porções menores de terra (Cf. Promessa de Compra e Venda e Parcelamento do Solo Urbano, 2011, p. 22).

Sem nenhuma preocupação urbanística, mas com a finalidade de garantir maior segurança aos compradores de lotes, foram editados os primeiros textos legislativos, com regramento de parcelamento e venda de imóveis a prazo, com ênfase no Decreto-Lei nº 58, de 10 de dezembro de 1937 e seu regulamento, o Decreto nº 3.079, de 15 de setembro de 1938.

O referido diploma legal começou por submeter a regime especial os proprietários que pretendiam vender lotes ao público, mediante pagamento em prestações. Note-se que, antes desse diploma legal, os proprietários eram livres para vender seus imóveis por inteiro, ou em partes, à vista ou em prestações.

Com o Decreto-Lei nº 58/37 ocorreu, na lição de Pontes de Miranda, uma juridicização do loteamento nas espécies que ele indicou. Quando houvesse intenção do proprietário em subdividir seu imóvel para venda em prestações sucessivas, por oferta pública, haveria o dever do registro do loteamento, com o depósito em cartório de memorial e planta, devidamente assinados, exemplar do contrato-tipo de compromisso de venda de lotes, além de demais certidões e documentos exigidos para tanto.(Cf. Tratado de Direito Privado, Tomo XIII, 2001, p. 59/60).

Assim, passou a ser obrigatório o registro do parcelamento do solo, apenas se preenchidos os requisitos: (i) vontade do proprietário em dividir sua área; (ii) vender em prestações a prazo; e (iii) mediante oferta pública. Se faltasse um dos requisitos, não haveria necessidade de registro do loteamento[1].

Em 1965, começaram as preocupações urbanísticas, tornando obrigatória a aprovação pela Prefeitura Municipal do plano e planta de loteamento, para serem observadas questões sanitárias, militares e florestais (Lei nº 4.778/65). Com o advento do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, novos padrões e exigências foram criados para a implantação de um loteamento urbano.

Posteriormente, com a edição da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, passou a ser obrigatório o registro do parcelamento do solo em todos os loteamentos e desmembramentos, impondo-se ao parcelador requisitos mais rígidos e uma maior gama de documentos e aprovações a serem apresentados.

Quase que concomitantemente com a legislação que regulamentou a matéria de parcelamento do solo, surgiram os loteamentos clandestinos ou irregulares[2], que foram se multiplicando ao longo dos últimos 30 anos, gerando uma situação de incerteza para grande parcela da população que vive nessas áreas.

De um lado, o próprio Estado, utilizando-se de áreas públicas ou institucionais, construiu casas para a população de baixa renda, sem preocupação de regularizar a sua titulação. Foram milhares de famílias agraciadas com tais residências, sem qualquer direito formal. No Estado de São Paulo, viu-se até projetos habitacionais implementados pela Administração Pública, em que pessoas adquiriram e pagaram por imóveis em situação de irregularidade, não podendo obter o registro de propriedade.

De outro lado, alguns loteadores, criativos em artifícios para burlar o cumprimento das leis de parcelamento do solo, encontraram terreno fértil para se beneficiarem ao longo de anos com as irregularidades perpetradas, especialmente em virtude de uma atuação administrativa de fiscalização incipiente e ineficaz.

Aliado a isso, verificou-se, ainda, a invasão de áreas ambientalmente sensíveis e não fiscalizadas, tendo os invasores fixado suas moradias, sem a observância de qualquer regra urbanística ou ambiental.

A combinação da má atuação do Poder Público em gerir e fiscalizar o crescimento das cidades, com a ganância dos empreendedores, e a demanda cada vez mais crescente por moradia nos grandes centros urbanos, fez com que o Brasil apresentasse níveis alarmantes de imóveis em situação irregular.

Esses imóveis estão à margem do sistema, na medida em que: (i) não podem ser legalmente vendidos, dados em garantia ou herdados; (ii) não geram impostos; (iii) não se valorizam como o restante do mercado imobiliário; (iv) não recebem o mesmo nível de investimento em infraestrutura do Poder Público; e (v) não são mantidos com o mesmo capricho que seriam se tivessem proprietários formais.

Assim, o clamor por regularização destes imóveis passou a ser premente. Instrumentos de regularização começaram a ser engendrados por meio de leis e normas, para solucionar esse problema tão negligenciado pelos administradores públicos no passado.

2. Mecanismos de Regularização Fundiária

Como muito bem citado pelo ilustre Des. José Renato Nalini, existem três dimensões para a regularização fundiária: (i) dimensão urbanística, com os investimentos necessários para melhoria das condições de vida da população; (ii) dimensão jurídica, com a utilização de instrumentos que possibilitem a aquisição da propriedade nas áreas privadas e o reconhecimento da posse nas áreas públicas; e (iii) dimensão registrária, com o lançamento nas respectivas matrículas da aquisição destes direitos, a fim de atribuir eficácia para todos os efeitos da vida civil (Cf. Direitos que a Cidade Esqueceu, 2012, p.167).

Em qualquer procedimento de regularização fundiária, cotejando as três dimensões, o objetivo final do conjunto de medidas a serem tomadas é a titulação de seus ocupantes, respeitadas, é claro, a legislação urbanística e ambiental. A devida titulação pacifica conflitos e garante verdadeiramente o direito à moradia digna.

Por titulação entende-se a produção de um título aquisitivo com aptidão para ingressar no fólio real, gerando preferencialmente direitos de propriedade ou, se estes não forem possíveis, direitos reais de uso.

Nos dizeres de Marcelo Augusto Santana de Melo (Regularização Fundiária, 2014, p. 390 – grifos nossos):

Os elementos do direito à cidade são viver com segurança, viver em paz, e viver com dignidade, e somente mediante um sistema de garantia de propriedade adequado é que existirá a satisfação plena de seu conteúdo. (…) a propriedade é o fim a ser observado no direito à moradia porque somente com ela existirá a segurança jurídica plena e a satisfação dos moradores de baixa renda.

Antes do advento da Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009, as formas de produzir títulos de propriedade para ocupantes de áreas irregulares eram morosas, custosas e geralmente envolviam o Poder Judiciário.[3]

Para os adquirentes de lotes em loteamentos clandestinos ou irregulares (áreas particulares), a principal forma de regularizar sua propriedade era ingressar com ação de usucapião. A ação de usucapião, além de muito demorada, dada a quantidade de documentos e providências exigidos por lei, resolve a questão individualmente, sem observância de requisitos urbanísticos e ambientais, o que não se mostra muito eficiente, como muito bem descrito por Maria do Carmo de Rezende Campos Couto: “A questão da regularização fundiária deve ser enfrentada e solucionada de modo global e planejado, como previu a Lei nº 11.977/2009, e não por meio de doses homeopáticas comprovadamente insuficientes, como a usucapião.” (Regularização de Interesse Específico, 2012, p; 28).

Para as ocupações em áreas públicas, onde a ação de usucapião é incabível por vedação constitucional[4], há outros mecanismos de regularização, como: (i) a concessão de uso especial para fins de moradia (Medida Provisória 2.220/2001); (ii) concessão de direito real de uso (Lei nº 11.481/2007 e Lei nº 11.952/2009); (iii) legitimação de posse de terras devolutas (Lei nº 6.383/76); e (iv) titulação de posse, nos imóveis em que houve desapropriação de interesse social para fins de regularização (Lei nº 9.785/1999).

Entretanto, a maior parte desses mecanismos em áreas públicas não garantiam aos seus ocupantes o status de proprietários, conferindo, no máximo, o reconhecimento de um direito real de uso. Ademais, traziam requisitos restritos e muitas vezes transitórios, não beneficiando uma gama significativa da população.

Por outro lado, a edição da Lei nº 11.977/2009, alterada pela Lei nº 12.424/2011, criou um aparato jurídico novo, com uma série de ferramentas com vistas a facilitar e acelerar a regularização dos loteamentos, sendo um verdadeiro divisor de águas.

Com efeito, o sistema de 2009 flexibilizou as regras registrais, a fim de obter a regularização de assentamentos irregulares e a titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado[5].

Em matéria de regularização fundiária, foi o diploma legal mais forte e completo, arquitetado para conceder propriedade aos ocupantes dos assentamentos irregulares.

Na esteira dessa legislação, o Conselho Nacional de Justiça editou o Provimento nº 44, de 18 de março de 2015, com normas gerais e diretrizes para aplicação da regularização fundiária urbana.

No Estado de São Paulo, a Corregedoria Geral da Justiça editou, de maneira exemplar, provimentos para regulamentar os pormenores do procedimento de regularização fundiária, criando uma seção própria no Capítulo XX, das Normas de Serviço, dedicada exclusivamente ao tema, com vistas a esclarecer os pontos nebulosos da legislação, simplificar os procedimentos, dispensar práticas desnecessárias e ampliar o âmbito de atuação do Oficial de Registro de Imóveis, de forma a assegurar a aplicação da legislação de forma mais célere e eficiente.[6]

Além disso, foi editado em 2014 um material pelo Governo do Estado de São Paulo, em parceria com a Corregedoria do Estado de São Paulo, chamado de “Cartilha de Regularização”, com explicações passo a passo, modelos de atos administrativos e registrais, para facilitar o entendimento e a aplicação das leis e normas, a fim de acelerar os processos de regularização.

Com base nesse aparato jurídico, avançou-se muito em matéria de regularização fundiária. Somente no Estado de São Paulo, até abril de 2017, foram 2.156 loteamentos, 205.431 lotes regularizados e 25.676 imóveis titulados[7], o que claramente demonstra a força dos mecanismos criados. Com o passar do tempo, já havia sido criada doutrina a respeito do tema e até um número significativo de jurisprudência para dirimir as questões ainda obscuras.[8]

No entanto, para surpresa da comunidade jurídica, em 23 de dezembro de 2016, foi publicada a Medida Provisória nº 759, de 22.12.2016. Além de trazer alterações pontuais em matéria de regularização de imóveis rurais, modificando artigos de leis já vigentes[9], a MP 759 simplesmente revogou por completo o Capítulo III da Lei nº 11.977/2009, e o Capítulo XII da Lei nº 6.015/73, que tratavam de regularização fundiária urbana, como se toda a experiência anterior de regularização tivesse sido um grande equívoco para o país. (Cf. Artigo: A nova Medida Provisória nº 759/2016 e seus reflexos no Registro de Imóveis)

Por ato do Presidente da Mesa do Congresso Nacional nº 10, de 20 de março de 2017, a Medida Provisória nº 759 teve sua vigência prorrogada pelo período de 60 dias, ou seja, até 20 de maio de 2017.

Assim, nesse momento, o panorama da regularização fundiária no Brasil não é muito confortável. A normativa trazida pela Lei nº 11.977/2009, que serviu para regularizar mais de 200 mil imóveis no Estado de São Paulo não está mais em vigor. E o novo aparato trazido pela Medida Provisória nº 759, mesmo estando vigente, ainda segue de maneira precária, uma vez que não se sabe como seus preceitos serão incorporados ao ordenamento jurídico, especialmente pelo número significativo de propostas de emendas em tramitação no Congresso Nacional (mais de 700 propostas).

3. Os novos instrumentos de Regularização Fundiária Urbana trazidos pela Medida Provisória nº 759

A exposição de motivos da Medida Provisória nº 759 justifica a sua proposição na “falta de regramento jurídico específico sobre determinados temas, ou mesmo por desconformidade entre as normas existentes e a realidade fática dos tempos hodiernos.” Ao tratar do tema regularização urbana, destaca que o modelo da REURB proposto em caráter substitutivo, para além de preencher lacunas deixadas pelo legislador, vem dinamizar e simplificar – inclusive sob uma perspectiva registral – o processo de regularização fundiária urbana no País, permitindo que este efetivamente alcance os seus fins.

Como se vê, a MP considerou que não havia, até o momento, um aparato jurídico suficiente para resolver o problema da irregularidade urbana no País, argumento que pode ser refutado pelas estatísticas das regularizações já concretizadas.

Baseado nessa premissa aparentemente equívoca, a Medida Provisória nº 759 altera profundamente a sistemática de regularização de imóveis urbanos, apresentando muitas novidades em matéria de conceitos, princípios, objetivos e procedimentos para se atingir a regularização, deixando muitas questões para serem regulamentadas posteriormente por ato do Poder Executivo Federal.

a) Conceito e Objeto de Regularização Fundiária Urbana – REURB

A Medida Provisória nº 759 aproveita parte do conceito da legislação anterior, quando trata a regularização como um conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais. No entanto, muda o objeto da regularização, ao inserir a ideia de núcleos urbanos informais, que seriam imóveis públicos, privados ou mistos, qualificadoscomo urbanos ou rurais (com características e usos urbanos), destinados de forma predominante à moradia de seus ocupantes, em loteamentos, condomínios ou conjuntos habitacionais irregulares ou clandestinos.

Com relação ao tipo de imóvel passível de regularização, a Medida Provisória aponta para a finalidade urbana da área, mesmo que esteja fisicamente localizada em área rural, desde que tenha área inferior ao módulo mínimo de parcelamento.

Tal alteração de conceito está sendo questionada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, que defende que a regularização precisa ser macroplanejada e considerada como um todo, visando a integração da cidade informal à cidade formal (Cf. Regularização Fundiária Urbana, de acordo com a Medida Provisória nº 759 de 22 de dezembro de 2016, 2017, p. 9).

Note-se que não se fala mais em assentamentos irregulares em área consolidada, objeto de preocupação da lei anterior, que visava resolver o problema da cidade que se desenvolveu à margem do sistema registral, de maneira irreversível. A regularização era tratada, portanto, como um instituto de exceção, a ser cuidadosamente manejada onde já existisse de fato um assentamento. No novo objeto criado pela Medida Provisória, chamado de núcleo urbano informal, não se vislumbra essa preocupação com o caráter de irreversibilidade ou consolidação das ocupações, pois foram retirados quase todos os parâmetros temporais que existiam na legislação anterior.

b) Princípios e Objetivos da REURB

A Medida Provisória traz novos princípios a serem observados no âmbito da regularização, mais ligados à área econômica do que à busca do direito à moradia: competitividade, sustentabilidade econômica, social e ambiental, ordenação territorial, eficiência energética, complexidade funcional, e ocupação do solo de maneira eficiente.

E aponta como objetivos: identificação e organização dos núcleos urbanos informais, prestação de serviços públicos aos ocupantes, ampliação do acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, com prioridade para permanência dos ocupantes nos locais, integração social e geração de empregos, estímulo à resolução extrajudicial de conflitos, com cooperação entre Estado e sociedade, concessão de direitos reais preferencialmente à mulher, garantia do direito à moradia digna, pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e eficiência na ocupação e uso do solo.

Muitos desses objetivos estavam contidos em princípios da legislação anterior e já eram implementados pelo ente público ao analisar e aprovar a regularização fundiária.

Por outro lado, verifica-se que não há mais a menção da “participação dos interessados em todas as etapas do processo de regularização”, o que enfraquece a atuação das associações de bairro e dos próprios beneficiários durante todo o procedimento, além de reduzir o grau de transparência e integração existente anteriormente. Destaca-se que a gestão democrática por meio da participação da população na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos é diretriz da política de desenvolvimento urbano do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2011, art. 2º, II).

Na exposição de motivos da Medida Provisória, o Governo Federal justifica esses princípios e objetivos do ponto de vista dos investimentos públicos, aduzindo que a identificação dos núcleos informais passíveis de regularização, insere-os no “radar dos investimentos públicos federais”, facultando a realização de obras de habitação popular, saneamento e mobilidade urbana, servindo, ainda, como fato indutor para o alcance das metas estabelecidas para a aplicação dos recursos destinados às ações de desenvolvimento urbano.

c) Modalidades de Regularização Fundiária

A Medida Provisória nº 759 manteve as duas modalidades de regularização fundiária já conhecidas: Regularização Fundiária de Interesse Social – REURB-S e Regularização Fundiária de Interesse Específico – REURB-E, acabando com a modalidade chamada pela doutrina de Regularização Inominada, que era prevista no art. 71, da Lei nº 11.977/2009.

Além disso, houve alteração na definição do que é considerada REURB-S e REURB-E, delegando-se ao Poder Executivo Federal a atribuição de detalhamento normativo.

Na sistemática anterior, eram requisitos para enquadramento na Regularização de Interesse Social: (i) população de baixa renda; (ii) área ocupada de forma mansa e pacífica por pelo menos 5 anos; (iii) imóveis em ZEIS (Zona Especial de Interesse Social definida em lei) ou área pública declarada de interesse para implantação de regularização fundiária de interesse social.

Pelas novas regras, a REURB-S servirá para regularizar núcleos informais ocupados por população de baixa renda, observado o disposto em ato do Poder Executivo Federal. Não há critério temporal ou de localização, restando essa regra de aplicação discricionária, o que pode ser uma porta aberta à fraude.

A falta de critério temporal pode estimular mais irregularidades, abrindo brechas para que novas ocupações se beneficiassem dos instrumentos da regularização fundiária. Seus mecanismos jamais podem ser usados para atenuar exigências de novos empreendimentos. Para os novos empreendimentos deve-se aplicar com rigor as regras contidas na Lei nº 6.766/79 (parcelamento do solo) e na Lei nº 4.591/64 (condomínio edilício). Nesse ponto, a fiscalização do Poder Público deve ser implacável, para que não sejam criados novos parcelamentos irregulares a serem posteriormente regularizados, o que constituiria um prêmio ao burlador da lei, eternizando o problema.

Ademais, a ausência do critério de localização em ZEIS parece atrapalhar o planejamento da cidade, a ocupação racional e ordenada, contrariando os próprios princípios da Medida Provisória.

A REURB-E é definida por exclusão também na nova legislação. Porém, como, nesse momento, somente há um requisito a ser cumprido para enquadramento na REURB-S, que é o predomínio de população de baixa renda, as duas modalidades têm poucos pontos de diferenciação conceitual. Além disso, não há uma definição legal objetiva para identificar se determinada população é ou não de baixa renda.

A classificação de uma regularização na categoria de interesse social, traz inúmeras vantagens, tais como: critérios diferenciados para consolidação de área de preservação permanente, custeio de projeto e de obras de infraestrutura e pagamento de emolumentos de registro, ou seja, muitas vantagens e poucas definições legais para seu enquadramento de forma justa.

Com relação ao tamanho dos lotes e as exigências de áreas de uso público, a Medida Provisória é ainda mais permissiva, na medida em que admite a flexibilização dessas regras, em qualquer modalidade de regularização, sem nenhum controle temporal. A lei anterior permitia a flexibilização somente em assentamentos consolidados antes de 2009.

Além disso, na nova normativa não há previsão de implementação de regularização por etapas, o que era uma ferramenta importante na sistemática anterior. Muitos parcelamentos são grandes demais para serem feitos de uma única vez, dada a quantidade e complexidade de questões a serem combatidas. Em outros casos, há parcelamentos que já estão quase inteiramente regularizados por meio de ações isoladas de usucapião, sobrando lotes esparsos, que não comporiam uma única planta.

Com relação à chamada Regularização Inominada, a Medida Provisória não repete o contido nos parágrafos do artigo 71, da Lei nº 11.977/2009. Ao contrário, o art. 55, da Medida Provisória nº 759, estabelece que as glebas parceladas antes de 19/12/1979 e integradas à cidade, poderão ser regularizadas por meio dos instrumentos previstos na própria Medida Provisória. Não há tratamento diferenciado para esses parcelamentos muito antigos e de situação irreversível.

Além disso, a MP eliminou de nosso ordenamento jurídico a figura da demarcação urbanística, que tinha dupla função: (i) descrever e definir os limites da área onde seria registrado o projeto de regularização (especialmente para os casos em que não houvesse registro da área); e (ii) identificar os ocupantes, para posterior legitimação de posse.

Atualmente, pelo art. 50, parágrafo único, da Medida Provisória, não sendo identificadas transcrições ou matrículas da área regularizada, o Oficial de Registro de Imóveis abrirá matrícula com a descrição do perímetro do núcleo urbano informal a ser regularizado.

d) Regularização Fundiária em Áreas de Risco, Áreas de Preservação Permanente – APP, Unidades de Conservação e Reservatórios Artificiais de Água

Os núcleos urbanos informais de natureza pública, privada ou mista (copropriedade entre pública e privada) podem ser regularizados (art. 9º, I, b), com destinação predominante à moradia, mas também podendo ter uso misto de atividades, para promover a integração social e a geração de empregos (art. 11, parágrafo 3º).

Em regra, não se pode regularizar núcleos informais situados em áreas de risco geotécnico, de inundações ou de outros riscos especificados em lei. Porém, pela Medida Provisória é possível tal regularização se houver estudos técnicos a fim de examinar a possibilidade de eliminação, correção ou administração do risco, sendo indispensável a implementação de medidas indicadas nos referidos estudos (art. 12).

Nesse ponto, na legislação anterior, a regularização em Áreas de Preservação Permanente e em Áreas de Risco era restrita a situações consolidadas até 31/12/2007, apenas de interesse social e também com os devidos estudos técnicos. A normativa atual é mais flexível, o que pode fomentar a ocupação desse tipo de região, vulnerável a desastres naturais.

Além disso, a Medida Provisória sob comento alterou a Lei nº 12.651/12, nos seus artigos 64 e 65, para admitir a regularização fundiária em Áreas de Preservação Permanente tanto na modalidade de interesse social como específico, tratando-se de núcleo urbano consolidado que se caracteriza por: (i) sua existência na data da publicação da Medida Provisória (23/12/2016); (ii) difícil reversão, considerado o tempo da ocupação, a natureza das edificações, e a localização das vias e equipamentos públicos.

A diferença entre as duas modalidades, REURB-S e REURB-E, ditará os requisitos que deverão conter os estudos técnicos de viabilidade da regularização em Áreas de Preservação Permanente que são mais rigorosos e detalhados na REURB-E.

A análise conjunta do art. 12, da Medida Provisória nº 759/2016 e o art. 65, da Lei nº 12.651/2012 faz crer que em áreas de risco geotécnico, não seria possível a REURB-E. Entretanto, o texto não é claro nesse sentido, podendo dar ensejo a interpretação diversa.

Além disso, a Medida Provisória permite a regularização em Unidade de Conservação de Uso Sustentável, nos termos da Lei 9.985/2000, sendo obrigatória a anuência do órgão gestor e a apresentação de estudo técnico (art. 9º, parágrafo 5º). A REURB às margens de reservatório artificial de água, destinado à geração de energia ou abastecimento público, deverá ainda respeitar a distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum (art. 9º, parágrafo 6º).

e) Legitimados a requerer a REURB

A Medida Provisória ampliou o rol de legitimados a requerer a REURB, habilitando também entidades da administração pública indireta, proprietários, loteadores ou incorporadores, Defensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes e o Ministério Público.

A ampliação dos legitimados deve ser aplaudida na medida que facilita a regularização fundiária e a titulação de seus ocupantes.

f) Processo Administrativo no âmbito da Municipalidade

Com o falacioso intuito de desburocratizar a regularização fundiária, a Medida Provisória deslocou o centro do processo administrativo para o Município, ou Distrito Federal, instituindo uma normativa específica e requisitos próprios que devem ser observados pelo ente público.

No entanto, como se verá, ao invés de facilitar a regularização, criou-se mais providências, não necessariamente úteis, que, ao final, poderão inviabilizar a regularização na grande maioria dos casos.

Pela nova sistemática, o Município deverá instaurar um processo administrativo, com a finalidade de: (i) classificar a modalidade de regularização em REURB-S ou REURB-E; (ii) processar, analisar e aprovar os projetos de regularização; (iii) notificar os proprietários, loteadores, incorporadores, confinantes, terceiros interessados ou aqueles que constem no registro de imóveis como titulares de domínio, para, querendo, apresentar impugnação no prazo de 15 dias; e (iv) publicar edital para que terceiros interessados ou aqueles que não puderam ser notificados tenham a chance de impugnar o pedido.

Os itens (i) e (ii) já eram praticados na vigência da lei anterior, mesmo que isso não constasse expressamente da normativa específica, pois é sabido que, para fornecer o licenciamento urbanístico e ambiental e aprovar os projetos de regularização, a Municipalidade já instaurava um processo administrativo interno. Nesse particular, vale destacar a doutrina de Maria Sylvia Zanella Di Pietro a respeito do processo administrativo: “tudo o que a Administração Pública faz, operações materiais ou atos jurídicos, fica documentado em um processo; cada vez que ela for tomar uma decisão, executar uma obra, celebrar um contrato, editar um regulamento, o ato final é sempre precedido de uma série de atos materiais ou jurídicos, consistentes em estudos, pareceres, informações, laudos, audiências, enfim, tudo o que for necessário para instruir, preparar e fundamentar o ato final objetivado pela Administração.” (Cf. Direito Administrativo, 2016, p. 767).

Já os itens (iii) e (iv) são requisitos novos trazidos pela Medida Provisória nº 759. Na sistemática anterior, não havia obrigatoriedade de notificar proprietários, confrontantes, loteadores ou incorporadores, ou publicar edital para atingir possíveis interessados, salvo para demarcação urbanística, que somente era necessária caso não fosse localizada a matrícula ou transcrição da área a ser regularizada[10].

Nos demais casos de regularização, em que a demarcação urbanística era dispensável, pela existência de registro da área regularizanda, somente haveria necessidade de intimação de confrontantes se houvesse expansão do parcelamento para além da área descrita na matrícula ou transcrição. [11]

As novas regras, em aparente conflito com o espírito da Medida Provisória, burocratizarão sobremaneira o procedimento da REURB pois, na grande maioria dos parcelamentos irregulares, existem centenas de proprietários de frações ideias registradas nas matrículas, além de dezenas de confrontantes. Notificar todos esses envolvidos em toda e qualquer regularização será custoso e demorado, dificultando a obtenção da efetiva regularização, perdendo-se o foco da simplificação de procedimentos.

Se houver impugnação de algum dos notificados ou de qualquer interessado, prevê a nova legislação que será iniciado procedimento extrajudicial de composição de conflitos em Câmaras de Prevenção e Resolução Administrativa, no âmbito das Advocacias Públicas, com vistas à celebração de Termos de Ajustamento de Conduta (art. 28, parágrafo 1º e art. 36).

Anteriormente, as tentativas de conciliação ocorriam no Registro de Imóveis, sob a presidência do Oficial Registrador, que detém conhecimento jurídico da área para guiar as partes a chegarem a um consenso (art. 57, parágrafo 9º, Lei nº 11.977/2009). Se as tentativas restassem infrutíferas, o Oficial, por ato motivado, poderia rejeitar as impugnações infundadas, encaminhando ao Juiz Corregedor apenas em caso de impugnação fundada ou de apelação.

Não há necessidade de onerar os cofres públicos com a criação de Câmaras de Prevenção e Resolução Extrajudicial de Conflitos, se esse papel já vinha sendo desenvolvido a contento pelo Registrador Imobiliário, sem custo para a Administração Pública.

Na REURB-S, o Poder Público implementará a infraestrutura essencial, equipamentos públicos e melhorias habitacionais, arcando com o custo de sua manutenção, enquanto que na REURB-E, quando da aprovação do projeto, deverão ser definidos os responsáveis pela implantação do sistema viário, infraestrutura essencial, equipamentos públicos, mitigação ou compensação urbanística e ambiental, mediante assinatura do termo de compromisso com as autoridades competentes.

A nova normativa divide o processo administrativo perante a Municipalidade em diversas fases, a saber:

(i) Requerimento dos legitimados: União, Estados, Municípios, DF, entidades da administração pública indireta, beneficiários, individual ou coletivamente, cooperativas habitacionais, associação de moradores, fundações, organizações sociais, proprietários, loteadores, incorporadores, Defensoria Pública e Ministério Público.

(ii) Elaboração do Projeto de Regularização Fundiária: O projeto deverá indicar unidades imobiliárias a serem regularizadas, vias de circulação existentes ou projetadas, medidas para adequação de infraestrutura, por meio de desenhos, memoriais descritivos e cronograma físico de obras e serviços a serem realizados. Na REURB-S, o projeto será elaborado e custeado pela Municipalidade, enquanto que na REURB-E, os custos serão suportados pelos beneficiários.

(iii) Saneamento do processo administrativo: O ente público dará o processo por saneado após as providências de notificações, aprovações e devidas análises.

(iv) Decisão da autoridade competente, mediante ato formal, que deverá: a) indicar as intervenções a serem executadas; b) aprovar o projeto de regularização; c) identificar e declarar os ocupantes de cada unidade imobiliária e seus respectivos direitos reais.

(v) Expedição da Certidão de Regularização Fundiária – CRF: contendo aprovação do projeto de regularização e a lista de ocupantes, com respectiva qualificação, e seus direitos reais. Para as unidades desocupadas serão abertas matrículas em nome do proprietário original da área.

(vi) Registro da CRF no Registro de Imóveis: a CRF será retirada por um dos legitimados e encaminhada ao Registro de Imóveis.

Finalizado o processo administrativo perante a Municipalidade, será expedida a Certidão de Regularização Fundiária, que terá dupla função, sendo uma de aprovar o projeto de regularização e outra de identificar os ocupantes e seus direitos reais.

g) Processo Administrativo no âmbito do Registro de Imóveis

Ao receber a Certidão de Regularização Fundiária, o Oficial do Registro deverá autuá-la e prenotá-la, no Livro nº 1, Protocolo, prorrogando sua vigência até o final do processo administrativo na Serventia.

Juntamente com a CRF, deverá ser apresentado o projeto de regularização aprovado e o memorial descritivo, com a lista de ocupantes e respectivos direitos reais a eles atribuídos.

A grande questão que se impõe é com relação ao licenciamento ambiental, pois a Lei nº 11.977/2009 era clara ao dispor que o Município poderia atuar como órgão licenciador urbanístico e ambiental se dispusesse de um conselho de meio ambiente e órgão ambiental capacitado (art. 53, parágrafo 1º, da lei revogada). A Medida Provisória é silente nesse ponto, podendo ser sustentada a necessidade de aprovação ambiental do órgão estadual (CETESB) ou a necessidade de apresentação da Declaração de Conformidade Urbanística e Ambiental – DECUA, na hipótese de a Municipalidade possuir convênio com o Programa Cidade Legal.[12]

Outra possível interpretação é que, com a expedição da CRF, a questão do licenciamento ambiental já foi enfrentada pelo ente público, não cabendo ao Oficial solicitar o documento comprobatório.

Após a prenotação do processo de regularização fundiária, deverá o Oficial de Registro proceder as buscas necessárias a identificar os registros (matrículas ou transcrições) atingidos pela regularização e seus confrontantes.

Localizadas matrículas ou transcrições atingidas, poderão surgir as seguintes situações:

(i)Descrição do imóvel no projeto de regularização é diferente da contida na matrícula, mas há razoável certeza de que toda a área da matrícula foi usada para a regularização – averba-se a nova descrição na matrícula existente, sem necessidade de procedimento autônomo de retificação de área, registrando a seguir a regularização fundiária (art. 45, caput).

(ii) A área a ser regularizada é muito inferior à área da matrícula – destaca-se a área da regularização, abrindo-se matrícula própria, sem encerrar a matrícula de origem (art. 45, parágrafo 3º).

(iii) A área a ser regularizada é superior à área da matrícula, denotando que algum confrontante foi atingido – notificar o confrontante potencialmente atingido (art. 45, parágrafo 2º)

(iv) A área a ser regularizada engloba duas ou mais matrículas – promover a unificação de matrículas.

(v) A área a ser regularizada abarca parte de duas ou mais matrículas – realizar averbações de destaque nas matrículas atingidas, abrindo nova matrícula para registro da regularização.

Não poderá o Oficial de Registro questionar os padrões de descrição das áreas, pois estes não seguirão os requisitos da Lei nº 6.015/73, mas sim diretrizes estabelecidas pela autoridade municipal competente, que terão sido consideradas atendidas com a emissão da CRF (art. 47, da Medida Provisória 759).

Caso o Oficial não localize matrículas ou transcrições atingidas pelo projeto de regularização, deverá abrir matrícula com a descrição do núcleo urbano informal e nela registrar a regularização fundiária, com base na CRF (art. 50, parágrafo único).

Nesse ponto, muita cautela deverá ser tomada pelo Oficial de Registro para não abrir matrícula em conflito com registros já existentes. Tendo em vista a precariedade de descrições antigas, muitas vezes não é possível saber sobre qual área incide o projeto de regularização. A lei anterior previa a apresentação pela Municipalidade de planta de sobreposição no âmbito da demarcação urbanística, para que fossem identificadas as áreas em confronto com os registros existentes. Porém, tal instituto foi abolido na nova normativa.

Pelo novo diploma normativo, está claro que em qualquer tipo de regularização, ficam dispensadas exigências de desafetação, avaliação ou licitação previstas na Lei nº 8.666/93.

Com relação aos gravames existentes nas matrículas de origem das áreas a serem regularizadas, estes deverão ser transportados para as matrículas abertas em virtude da regularização, salvo se as unidades forem adquiridas por legitimação fundiária ou legitimação de posse, pois estas são consideradas aquisições originárias (art. 41).

Na hipótese de haver indisponibilidade dos imóveis objeto da regularização, a Medida Provisória traz uma contradição interna. No art. 41 permite o transporte da indisponibilidade para as matrículas abertas e no art. 62 simplesmente impede que se faça a regularização se houver indisponibilidades, bloqueios ou demandas judiciais que versem sobre direitos reais de garantia ou qualquer constrição judicial. Existem várias propostas de emenda a esses artigos, para eliminar a contradição, que deverá necessariamente desaparecer para aplicação correta da lei.

De qualquer forma, a vedação em regularizar áreas que estejam em discussão judicial, contida no art. 62, dificultará muito a tramitação dos processos de regularização fundiária. Se esse impedimento subsistir, deverá o Oficial de Registro exigir certidões em nome de todos os proprietários das áreas, para verificar a existência de ações reais ou reipersecutórias.

Deverá, mais, analisar o mérito de tais ações e se potencialmente podem prejudicar a regularização ou a ocupação. Tal providência é própria do registro do loteamento ou da incorporação imobiliária, onde o Oficial verifica a viabilidade da implantação de um novo empreendimento. No âmbito da regularização, trata-se de pacificar situações já existentes e consolidadas, muitas vezes irreversíveis. Em praticamente todos os imóveis objeto de regularização, há bloqueios, indisponibilidade ou demandas judiciais discutindo direitos reais, de modo que essa regra, ao que tudo indica, dificultará demasiadamente qualquer regularização.

Estando em ordem a documentação apresentada, deverá ser registrado o projeto de regularização, na forma de parcelamento do solo, condomínio edilício ou conjunto habitacional. Tratando-se de condomínio edilício, será facultativa e não obrigatória a apresentação de convenção condominial, o que é uma novidade da Medida Provisória (art. 42), pois na lei anterior era documento obrigatório para essa modalidade de regularização.

Após o registro da regularização fundiária, deverão ser abertas as matrículas para os lotes e unidades autônomas pelo Oficial de Registro, salvo se houver frações ideais registradas e não especializadas (art. 44 e 51).

4. A Titulação dos Ocupantes na Medida Provisória 759/2016

A regularização fundiária não visa apenas titular os ocupantes, embora essa seja uma preocupação cada vez mais presente na evolução legislativa que trata do tema. A titulação deve ser o resultado de um procedimento complexo em que o Poder Público é instado a verificar questões ambientais e fornecer infraestrutura urbanística para esses núcleos habitacionais, com estudos de viabilidade e obras necessárias a trazer esses locais para padrões de esgotamento urbano, iluminação pública, escoamento de águas pluviais, distribuição de energia elétrica, limpeza urbana, etc.

Por titulação dos ocupantes entende-se a constituição de título causal capaz de transferir a seus titulares direitos reais registráveis no Registro de Imóveis, preferencialmente tendentes a torná-los proprietários. Na lição do Mestre Afrânio de Carvalho, pelo princípio da inscrição, a constituição, transmissão e extinção de direitos reais sobre imóveis só se operam por atos inter vivos mediante sua inscrição no registro. O direito real imobiliário somente nasce da conjunção de dois elementos: (i) o título causal e (ii) o seu registro, no fólio real, que o transforma em direito real (Cf. Registro de Imóveis, 1997, p.137).

Ao analisar a legislação anterior, percebia-se claramente a existência de duas grandes fases na regularização fundiária: a primeira fase era a regularização do parcelamento do solo ou a constituição de um condomínio edilício, e a segunda fase a titulação dos ocupantes.

Note-se que a Medida Provisória tentou condensar as duas fases da regularização em um só documento, a Certidão de Regularização Fundiária, que, além de aprovar a regularização, também irá conferir direitos reais aos beneficiários da REURB (art. 33, parágrafo 1º).

A ideia de condensar ambas as fases em um só documento parece à primeira vista desburocratizante. Contudo, a complexidade de providências a serem tomadas para expedição da CRF acabará por tornar a regularização mais difícil e demorada.

Assim, dentro do novo sistema trazido pela Medida Provisória, podemos identificar as seguintes vertentes de titulação com vocação para trazer propriedade a seus ocupantes: (i) legitimação fundiária, para imóveis públicos e particulares (art. 21); (ii) legitimação da posse, com sua conversão em propriedade, para imóveis particulares (art. 22 e seguintes); (iii) direito real de laje (art. 25); (iv) registro dos contratos particulares devidamente quitados (art. 26, parágrafo 6º, e art. 41, ambos da Lei nº 6.766/79 e art. 48, da Medida Provisória 759); e (v) especialização de frações ideais registradas na matrícula de origem da área, onde há posse sobre um determinado lote ou unidade autônoma (art. 44 e 46).

a) Da Legitimação Fundiária – Imóveis Públicos e Particulares (art. 21)

A Medida Provisória criou um instituto novo para conceder título de propriedade imediata a ocupantes de imóveis públicos e privados. Trata-se de uma aquisição originária, ou seja, livre e desembaraçada de quaisquer ônus, direitos reais, gravames ou inscrições eventualmente existentes na matrícula de origem.

A propriedade será concedida pelo Poder Público, por ato discricionário, para aquele que possuir área pública ou privada, como sua, em núcleo informal consolidado, ou seja, existente em 23/12/2016, de difícil reversão, considerados o tempo de ocupação, natureza das edificações, equipamentos públicos e localização das vias de circulação.

Para ser beneficiário desse instrumento, o ocupante não pode ser: (i) concessionário, foreiro ou proprietário de outro imóvel urbano ou rural; ou (ii) beneficiário de outra legitimação de posse ou fundiária de imóvel urbano, com a mesma finalidade. O imóvel deve servir para moradia ou para outra atividade, desde que reconhecido o interesse social na sua ocupação.

Para os imóveis públicos, poderá o ente público titular de domínio encaminhar ao Registro de Imóveis, junto com o projeto de regularização, a listagem de ocupantes, suas devidas qualificações e as áreas que ocupam, sem necessidade de emissão de título individual. Nota-se que nesse caso, poderá o ente público optar por outra forma de titulação, que não envolva propriedade, como concessão de direito real de uso ou concessão de uso para fins de moradia, de acordo com o melhor interesse público.

A normativa não é clara, mas parece ser o instituto da legitimação fundiária restrito à REURB-S, pois ao tratar dos requisitos para concessão do direito real, a norma cita apenas essa modalidade.

Com relação à possível concessão desse direito real para imóveis particulares, vislumbra-se a inconstitucionalidade da norma. A Constituição Federal garante o direito à propriedade, ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa. Assim, não pode o Poder Público, por ato discricionário, alijar um particular de seu bem imóvel, sem a devida indenização, especialmente na falta de um critério temporal que justifique a aquisição por usucapião.

b) Da Legitimação de Posse e sua Conversão em Propriedade – Imóveis Particulares (art. 22 a 24)

A legitimação de posse foi redefinida pelo art. 22 da Medida Provisória, como sendo: “ato do Poder Público destinado a conferir título, por meio do qual fica reconhecida a posse de imóvel objeto da REURB, com a identificação de seus ocupantes, do tempo e natureza da posse”.

Os requisitos para os beneficiários são os mesmos da legitimação fundiária, com a particularidade que agora restou expresso que este instrumento servirá apenas para imóveis particulares. A alteração de sistemática da norma deixou também evidente que a legitimação de posse terá lugar tanto REURB-S, como na REURB-E, o que antes era debatido pela doutrina.

Na lição de João Pedro Lamana Paiva, o título de legitimação é um título precário, que só materializa o fato da posse, em relação ao titular do domínio útil, marcando o momento a partir do qual começa a contagem do prazo para que se dê sua posterior conversão em título de propriedade. (Regularização Fundiária Urbana, Boletim do Irib nº 346, p. 18)

Assim, o título causal de legitimação de posse será concedido pelo Poder Público para os ocupantes de áreas regularizadas, se preenchidos os seguintes requisitos[13]:

(i) moradores previamente cadastrados – O instrumento destina-se a titular aqueles que já estão efetivamente no local e, não, conceder posse para novas famílias;

(ii) preferencialmente em nome da mulher – Considerada, pelo sistema, como âncora da família e protetora dos filhos;

(iii) não sejam concessionários, foreiros ou proprietários de outro imóvel urbano ou rural – O objetivo é garantir o direito à moradia, para aqueles que necessitam; e

(iv) não sejam beneficiários de legitimação de posse ou fundiária concedida anteriormente – Não se pode admitir a criação de uma indústria da legitimação.

O termo de legitimação de posse a ser emitido pelo Poder Público será registrado na matrícula dos imóveis regularizados, o que não implicará na alteração de domínio, que somente ocorrerá com a conversão da posse em propriedade (art. 23). A legitimação de posse poderá ser transferida por ato inter vivos ou causa mortis (art. 22, parágrafo 3º).

Com relação à natureza jurídica da legitimação de posse, pode-se afirmar tratar-se de ato administrativo que, na lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, consiste em “declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle do Poder Judiciário.” (Direito Administrativo, 2006, p. 181). Pode-se verificar claramente os atributos de um ato administrativo, com presunção de legitimidade e veracidade; imperatividade; autoexecutoriedade; e tipicidade.

A Administração Municipal deve agir de forma vinculada, na medida em que deve observar estritamente os comandos legais na outorga destes títulos, não podendo agir de maneira arbitrária. Somente aqueles que preencherem os requisitos legais podem ser beneficiados pelo instituto, sob pena de responsabilidade civil e criminal dos administradores públicos que violarem a lei.

O ato administrativo, então, produz um termo administrativo de legitimação de posse, que é título hábil a ingressar no fólio real de acordo com o art. 221, da Lei nº 6.015/73, devendo ser registrado na matrícula do respectivo imóvel, conforme art. 167, I, letra 41, do mesmo diploma legal.

Trata-se de mais um instrumento de política pública, aliado a outros existentes no ordenamento jurídico, inclusive no Estatuto da Cidade[14], a fim de resolver o problema da moradia irregular no Brasil. Na lição de Nelson Saule Júnior, os instrumentos de regularização apontam “para a necessidade da constituição de um novo marco legal urbano, justo e inclusivo, inspirado nos marcos da reforma urbana, no direito à moradia que confira uma proteção legal a este direito para as pessoas que vivem nas favelas, nos loteamentos populares, nas periferias e nos cortiços, mediante a legalização e a urbanização das áreas urbanas, ocupadas pela população considerada pobre ou miserável.”(A proteção jurídica da moradia nos assentamentos irregulares, 2004, p. 235).

Após o registro do termo de legitimação de posse na matrícula do imóvel, passa a correr o prazo para aquisição da propriedade, com vistas a converter a posse do ocupante em propriedade plena (art. 23).

Merece destaque o lapso de tempo necessário entre o registro do título de legitimação de posse e a sua conversão em propriedade, que varia, de acordo com as características do imóvel e de seus ocupantes:

a) Para regularizações em imóveis com área urbana de até 250m2, o prazo para conversão em propriedade é de 5 (cinco) anos, contados do registro da legitimação de posse, desde de que sirva para moradia do ocupante ou de sua família e não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural (art. 23, da Medida Provisória 759/2016 e art. 183, CF); e

b) Para regularizações em imóveis com área urbana de mais de 250m2, o prazo para conversão em propriedade será o estabelecido pela legislação de usucapião (art. 23, parágrafo único, Medida Provisória 759/2016).

Pela nova norma, a legitimação de posse, após ser convertida em propriedade, constitui forma originária de aquisição, livre e desembaraçada de quaisquer ônus, direitos reais, gravames ou inscrições existentes na matrícula de origem (art. 23, parágrafo 2º).

Com relação à legitimação de posse, as novas regras são menos claras a respeito do processamento do pedido de conversão em propriedade. Não se fala mais em requerimento ao Oficial de Registro e nem tampouco nos documentos que devem ser apresentados, deixando lacunas que dificultarão a aplicação do instituto.

Como se vê, a legitimação fundiária e de posse, com conversão em propriedade, constituem poderosos instrumentos para obtenção de moradia digna, pelos quais a população verdadeiramente terá acesso à propriedade plenamente regularizada.

Não se trata mais de conceder as migalhas do direito ao uso e habitação, mas sim reconhecer que esses ocupantes, esquecidos e marginalizados durante décadas, poderão finalmente ser chamados de proprietários.

c) Do direito real de laje

Para facilitar a regularização fundiária, especialmente em áreas de moradia de população de baixa renda, a Medida Provisória criou uma nova espécie de direito real sobre acessão alheia.

É um direito real que possibilita a coexistência de unidades imobiliárias autônomas de titularidades diferentes, situadas uma sobre a outra. Não se trata de direito de superfície, que é determinado e temporário, e nem de condomínio edilício, que pressupõe frações ideais de terreno e áreas comuns.

Trata-se de instituto jurídico novo com os seguintes requisitos cumulativos: (i) duas construções sobrepostas, com acesso isolado entre elas, que se chama de isolamento funcional; (ii) proprietários distintos; (iii) inexistência de áreas comuns; (iv) aprovação pela Municipalidade de ambas as construções; (v) não cabem construções de laje sucessivas, uma sobre a outra, ou seja, não se admite laje em 2º grau.

Para o registro do direito real de laje, deverá ser aberta matrícula própria para a laje, com a averbação de destaque na matrícula do terreno e da construção inferior, a fim de noticiar o direito real que está acima do pavimento térreo.

É mais uma opção para o ente regularizador, de concessão de direitos reais, nas regularizações de interesse social ou específico, a fim de resolver problemas fáticos criados ao longo de décadas de irregularidades no parcelamento do solo urbano.

d) Do registro dos contratos particulares quitados

Em situação muito mais confortável, estão aqueles que além de serem ocupantes de áreas regularizadas, tem, em seu favor, contratos particulares devidamente quitados. Estes não necessitam da legitimação fundiária ou de posse para ter seu direito de propriedade assegurado. Podem ingressar com os contratos diretamente no Registro de Imóveis e obter o registro de propriedade definitiva, usando como base legal os arts. 26, § 6º e 41, da Lei nº 6.766/79 e art. 48, da Medida Provisória[15].

Ainda na vigência da Lei nº 11.977/2009, o Conselho Nacional de Justiça deixou clara, no Provimento nº44/2015, em seus artigos 20 e 29, a possibilidade de registro dos contratos particulares, após a devida regularização. A Corregedoria Geral do Estado de São Paulo foi ainda mais detalhista na edição da Seção X, Capítulo XX, das Normas de Serviço, com diversas diretrizes para facilitar o acesso destes contratos ao fólio real, flexibilizando o rigor das leis registrais e concedendo ao Oficial de Registro de Imóveis importantes funções prudenciais, na análise da documentação.

Tais normas, mesmo tendo sido editadas na vigência de legislação revogada, devem continuar sendo aplicadas no que forem compatíveis com a Medida Provisória nº 759, pois representam importante conquista na facilitação do acesso desses documentos à tábua registral.

Assim, aqueles que tiverem em seu poder contratos particulares de compromisso de venda e compra, de cessão, promessa de cessão, pré-contratos, reserva de lotes, proposta de compra, ou qualquer outro documento do qual constem a manifestação de vontade das partes, a indicação da fração ideal, lote ou unidade, o preço, o modo de pagamento e a promessa de contratar poderão obter o registro de propriedade.[16]

Na qualificação de tais contratos, o Oficial de Registro deve cotejar o ordenamento jurídico registral em consonância com as normas de flexibilização para o alcance do registro. O objetivo maior é a obtenção do registro da propriedade sem vulnerar a segurança jurídica, da qual o Registro de Imóveis é guardião.

Nesse sentido, alguns princípios registrais devem ser observados. O princípio da especialidade[17], por exemplo, foi abrandado em diversos dispositivos, não havendo necessidade de correspondência exata entre o contrato particular a ser registrado e a matrícula do lote ou unidade autônoma regularizada[18]. Aliás, é muito comum que o projeto de regularização contemple situação diferente daquela verificada ao tempo da celebração do contrato firmado com o loteador. No entanto, o registrador deve ter em mãos elementos de certeza de que o título a ser registrado refere-se aquele determinado imóvel, para se evitar o registro em imóveis trocados.

Na hipótese de o contrato particular a ser registrado conter apenas indicação da fração ideal de terreno, sem mencionar o número de lote ou unidade correspondente, deverá o interessado apresentar os seguintes documentos para a especialização da fração ideal:

a) Requerimento do interessado, acompanhado de certidão da Municipalidade, sob sua exclusiva responsabilidade, ambos indicando o lote ou unidade autônoma correspondente, e certidão de lançamento fiscal[19]; ou

b) Requerimento do interessado, acompanhado de certidão da Municipalidade, ambos identificando o lote ou unidade autônoma correspondente, bem como anuência dos confrontantes do imóvel[20].

Importante verificar, com bastante cuidado, se o contrato particular a ser registrado contempla o lote inteiro ou parte deste, havendo, neste caso, necessidade de desdobro anterior ao registro dos contratos.

Nota-se que é situação bastante comum o loteador irregular ter alienado uma fração ideal de terreno que corresponderia a um lote de, por exemplo, 400m2 e, posteriormente, o adquirente ceder seus direitos a duas pessoas distintas, cada uma com direito a um lote de 200m2. Nesse caso, não é conveniente registrar na matrícula de um lote de 400m2, a aquisição de uma fração ideal de 50%, pois desta forma estaria sendo perpetuada a irregularidade pela aquisição de frações ideais. Será muito mais eficaz o desdobro do imóvel em duas áreas, com os documentos de praxe, para então alcançar o registro do lote correspondente à posse localizada.

Frise-se que a análise destes contratos não é tarefa simples, pois tais loteadores utilizavam-se de linguagem truncada para fazer crer que estava sendo vendida apenas uma fração ideal de terreno, sem localização, não havendo muitas informações nos contratos da época.

O princípio da continuidade[21] também deve ser interpretado com menos rigor. As Normas de Serviço do Estado de São Paulo permitem que, derivando a titularidade atual de uma sucessão de transferências informais, seja realizado um único registro do último título, fazendo menção às transferências intermediárias no seu conteúdo.[22] Neste caso, os documentos anteriores podem ser apresentados em cópias simples, formando a cadeia possessória, juntamente com a certidão do Distribuidor Cível da comarca de localização do imóvel e da comarca do domicílio de cada um dos adquirentes, para demonstrar a ausência de qualquer lide envolvendo o imóvel.[23] Também é dispensável formal de partilha de bens, certidão de casamento com averbação da separação ou divórcio e do pacto antenupcial do transmitente, quando decorridos dois anos da celebração do negócio jurídico[24].

Como se vê, muitas regras foram abrandadas, mas não se pode perder de vista o princípio da legalidade e da segurança jurídica, motivo pelo qual, frise-se, muitos cuidados devem cercar a qualificação destes instrumentos. Com base na legislação federal e nas Normas de Serviço da Corregedoria Geral do Estado de São Paulo, merecem comentários os seguintes itens de qualificação:

a) Representação de Pessoa Jurídica – sendo o transmitente do imóvel pessoa jurídica, verificar sua representação, com análise de contratos sociais e procurações (item 288, Cap. XX, Normas de Serviço CGJ/SP);

b) Anuência do Cônjuge – sendo o transmitente casado, verificar se houve anuência do cônjuge nas hipóteses em que esta é necessária, pois não há nas normas previsão para sua dispensa;

c) Forma do título – o título poderá ser firmado por instrumento particular. Somente é exigida a via original do último contrato a ser registrado (as transferências intermediárias podem ser apresentadas por cópia simples). Se não for possível a apresentação do original, o Oficial deverá notificar seus subscritores para impugnação em 15 dias (item 289, Cap. XX, Normas de Serviço CGJ/SP);

d) Reconhecimento de firma – é exigido apenas para o último contrato a ser registrado, exceto quando decorridos mais de dez anos da data do instrumento (item 291.1, III, Cap. XX, Normas de Serviço CGJ/SP). Caso o último contrato não contenha reconhecimento de firma, possível utilizar a via da notificação dos subscritores conforme item anterior;

e) Qualificação das Partes – ainda que os contratos sejam imperfeitos quanto à especialidade subjetiva, a qualificação das partes poderá ser comprovada por documento oficial, desde que não paire dúvidas a respeito da titularidade de quem adquiriu o imóvel (item 289.2, Cap. XX, Normas de Serviço CGJ/SP). Não é necessário apresentar o Cadastro de Pessoa Física (CPF/MF) dos alienantes anteriores, somente do último adquirente (item 291.1, II, Cap. XX, Normas de Serviço CGJ/SP);

f) Ausência de Formal de Partilha de Bens ou Carta de Sentença de Separação após 2 anos da celebração do negócio – Este dispositivo serve para os casos em que um dos adquirentes intermediários faleceu ou se separou e seus direitos não foram objeto de partilha. Neste caso, possível que os herdeiros ou ambos os cônjuges firmem o contrato intermediário seguinte, a fim de preencher a cadeia possessória, sem a apresentação da partilha. Não se admite, no entanto, a utilização deste dispositivo quando o último adquirente faleceu ou se separou. Neste caso, deverá ser realizado o registro de sua aquisição, para posterior partilha de bens a ser realizada judicial ou extrajudicialmente (item 291.1, I, Cap. XX, Normas de Serviço CGJ/SP);

g) Certidão do Distribuidor Cível do local do imóvel e do domicílio de todos os adquirentes da cadeia – quando houver imperfeições nos documentos apresentados, os dispositivos normativos remetem para a necessidade de apresentação de tais certidões, a fim de verificar se há algum direito sob litígio.

h) Permuta de imóveis – na hipótese de o instrumento particular a ser registrado tratar-se de permuta, tem-se a questão da aplicação da regra contida no art. 187, da Lei nº 6.015/73, que prevê o registro simultâneo de todos os imóveis envolvidos em contratos de permuta[25] . Não há regra dispensando a aplicação deste dispositivo legal, motivo pelo qual a questão deverá ser encaminhada ao Juiz Corregedor Permanente para a devida análise (item 292, Cap. XX, Normas de Serviço CGJ/SP);

i) Contratos Intermediários faltantes – as regras normativas determinam a apresentação de todos os contratos intermediários, ainda que por cópia simples, formando a cadeia possessória. Na falta de um ou mais contratos intermediários, poderá o registrador se valer de outros elementos para formar sua convicção, elencados no item 291.2 e 291.3, como prova de que habita de boa-fé o imóvel por mais de 10 anos sem interrupção ou oposição e Certidão do Distribuidor Cível. Não havendo segurança no registro desta forma, deverá encaminhar o expediente ao Juiz Corregedor Permanente para análise e produção de provas (item 292, Cap. XX, Normas de Serviço CGJ/SP);

j) Falta de declaração do preço em trespasse de contratos – Nos casos em que o contrato particular é objeto de trespasse aposto em seu verso, sem menção do preço ajustado, e este for o último contrato celebrado, possível suprir tal falha por declaração do adquirente, desde que haja prova de quitação.

Conforme visto acima, há diversas regras permitindo o ingresso de títulos, mesmo que imperfeitos, na tábua registral, conferindo a qualidade de proprietários a seus adquirentes. Sendo assim, seria possível sustentar que não há interesse de agir destes adquirentes em ingressar com ações de usucapião para obtenção de reconhecimento de propriedade, sem antes esgotar a via administrativa e registral. Note-se que o interesse de agir continua sendo requisito da ação no Novo Código de Processo Civil (arts. 17 e 330, da Lei 13.105/2015).

Movimentar toda a máquina do Poder Judiciário para obter título de propriedade que pode ser alcançado com a apresentação de documentos perante o Registro de Imóveis, parece colidir com o princípio da economia e celeridade processuais.

Para os processos de usucapião em andamento em áreas regularizadas, nos quais o requerente ostente justo título, sugere-se a sua suspensão com base no art. 313, V, b, do Novo Código de Processo Civil, para que o magistrado possa verificar a solução extrajudicial, quando então haverá a extinção do processo, ou a impossibilidade de obtenção do registro, devendo o processo ter seu regular curso.

A sugestão para suspensão do processo nos casos citados não tem a intenção de retardar a entrega da prestação jurisdicional (a qualificação registral é entregue no prazo máximo de 15 dias). Ao contrário, tem o firme propósito de viabilizar a obtenção da pretensão do requerente de forma mais célere e econômica, pois a solução extrajudicial é quase sempre possível, dada a quantidade de regras engendradas para obtenção do registro da propriedade. Tal prática se coaduna com o novo formalismo democrático ou formalismo conteudístico do direito processual contido no Novo Código de Processo Civil, pois seria utilizada na busca de um resultado prático e útil para o interessado, que não precisa aguardar anos e praticar diversas providências, citações, editais, peças técnicas, para ver reconhecido seu direito de propriedade.[26]

e) Da especialização de fração ideal registrada

A legislação que trata do parcelamento do solo impõe diversas exigências ao empreendedor, tais como reserva de áreas verdes, equipamentos públicos, licenças ambientais e urbanísticas, obras de infraestrutura, bem como todo o procedimento registral, com os documentos pertinentes. Com o objetivo de burlar tais regras, os parceladores irregulares criaram ao longo dos anos, artifícios para disfarçar os loteamentos e assim obter registros, mesmo estando em desconformidade com a lei.

O principal artifício utilizado foi a alienação de fração ideal de terreno, com ou sem localização, criando um condomínio civil entre todos os adquirentes dos lotes. Em realidade, no local, havia um aglomerado de habitações com localizações internas, espaços livres, ruas, ao passo que, juridicamente, eram todos detentores de um percentual sobre a área inteira.[27]

Durantes vários anos, essa alienação do imóvel em partes era aceita e registrada na matrícula das glebas. Entretanto, tal subterfúgio foi percebido pelos Oficiais de Registro, Ministério Público e Municipalidades, chegando ao Poder Judiciário, que passou a vedar o registro das operações tendentes a fraudar as leis de parcelamento do solo.[28]

Por essas razões, existem muitas matrículas com algumas centenas de alienações de pequenas frações ideias, praticamente bloqueadas para o trânsito imobiliário, pois são consideradas matrículas oriundas de parcelamento irregular.

Nestes casos, não há necessidade de trazer para registro as escrituras de aquisição ou pleitear junto à Municipalidade um título de legitimação fundiária ou de posse, pois já existe registro de aquisição da matrícula da gleba original do parcelamento.

Após a regularização fundiária do parcelamento do solo ou do condomínio edilício, a mera especialização da fração ideal de terreno, com a atribuição de um lote ou uma unidade autônoma, será suficiente.

A Corregedoria Geral da Justiça do Estado de São Paulo, na vanguarda em matéria de regularização, editou a Subseção III, das Normas de Serviço (itens 293 a 295), inteiramente dedicada a esse tema, com os documentos que devem ser apresentados ao Oficial de Registro de Imóveis para especialização da fração em parcelamento do solo e em condomínio edilício.

A Medida Provisória nº 759 também contempla essa questão nos arts. 44 e 46, reforçando o papel da Municipalidade, que poderá indicar, sob sua exclusiva responsabilidade, de forma individual ou coletiva, os lotes correspondentes às frações ideias registradas em comum.

No entanto, a questão de qual ato deva ser praticado pelo registrador para a especialização da fração ideal ainda continua sem definição clara. A Medida Provisória não trata especificamente dessa questão, limitando-se a determinar que as matrículas para as unidades serão abertas mediante requerimento de especialização formulado pelo titular da fração ideal.

A fim de verificar o ato registral juridicamente correto a ser praticado, necessário analisar a natureza da especialização da fração ideal. A existência da fração ideal pressupõe a formação de um condomínio voluntário, regulado pelos arts. 1.314 a 1.326 do Código Civil. Nos dizeres de Caio Mário da Silva Pereira: “dá-se o condomínio quando a mesma coisa pertence a mais de uma pessoa, cabendo a cada uma delas igual direito, idealmente, sobre o todo e cada uma das partes.” (Instituições de direito civil, 2002, p. 175). Ainda com relação ao condomínio voluntário, vale destacar suas características básicas trazidas na doutrina de Francisco Eduardo Loureiro, como a cotitularidade dominial sobre uma mesma coisa e o regime jurídico de cotas ou partes ideias sobre a coisa, cabendo a cada condomínio um percentual sobre o todo. (Cf. Código Civil Comentado, 2015, p. 1240)

Assim, o que se chama de especialização da fração ideal nada mais é do que a extinção do condomínio por meio da divisão da coisa comum (art. 1.320, do Código Civil). Como se aplicam à divisão do condomínio, as regras de partilha de herança (art. 1.321, do Código Civil), o ato correto a ser praticado é o registro da atribuição de um determinado lote ou unidade autônoma à fração ideal registrada na matrícula-matriz.

Ao registrar a regularização, as matrículas dos lotes/unidades devem ser abertas, tendo como proprietários todos os que figuram na matrícula de origem (art. 15, II, c, Provimento CNJ nº 44/2015)[29]. Ao especializar a fração ideal, a matrícula do respectivo lote receberá um ato de registro, com tal especialização. Esse registro terá o condão de determinar que aquele lote agora pertence ao detentor da fração ideal registrada sob determinado número da matrícula de origem. A partir desse momento, este adquirente deixa de ser um condômino na área total e passa a ser proprietário de um imóvel único e determinado, acabando, de uma vez por todas, com as irregularidades do passado.

Finalmente, ressalta-se a importância do controle da disponibilidade dos registros de frações ideais pelo Oficial de Registro de Imóveis. Isso porque, o registro ou a averbação da especialização na matrícula do lote terá como lastro um registro aquisitivo na matrícula de origem. É preciso, então, desenvolver um controle capaz de garantir que um mesmo registro aquisitivo não sirva de lastro para a aquisição de mais de um lote. Como exemplo, pode-se citar uma matrícula de origem com 500 registros de aquisição de fração ideal (do loteador irregular para os adquirentes). Para cada especialização de lote, deve-se controlar a baixa de um determinado registro aquisitivo, para se evitar o esgotamento precoce da disponibilidade.

Situações sui generis podem complicar essa análise. Na hipótese de um comprador resolver adquirir, por exemplo, dois lotes desse empreendimento irregular, dobrando assim sua fração ideal. Nesse caso, um mesmo registro de aquisição na matrícula de origem poderá servir de lastro para dois ou mais lotes a serem especializados. Há que se entender a lógica dos contratos de cada loteamento irregular, para se verificar suas peculiaridades. Existem casos em que o número do lote está disfarçado no cabeçalho ou rodapé do contrato, de modo que isso pode se tornar mais um elemento de análise para encontrar as informações necessárias a viabilizar a especialização do lote.

5. Regras de Transição

A Medida Provisória nº 759/2016 entrou em vigor na data de sua publicação (23/12/2016). No entanto, prevê, em seu art. 73, parágrafos 1º a 4º, regras de transição, facultando a aplicação da legislação anterior, a critério do ente público responsável, para os processos de regularização iniciados até a data da publicação do novo texto.

Desta maneira, para todos os processos de regularização já iniciados perante o órgão público e também os já prenotados no Registro de Imóveis, sugere-se solicitar um requerimento da Municipalidade para esclarecer se opta por seguir pela legislação anterior ou aplicação imediata das novas regras.

Para os novos processos administrativos a serem iniciados na Municipalidade, deverão ser aplicadas as novas regras trazidas pela Medida Provisória, até que esta seja alterada, revogada ou incorporada ao nosso ordenamento por meio de lei.

6. Conclusão

Durante as últimas décadas, verificou-se a proliferação indiscriminada de loteamentos clandestinos ou irregulares por conta da atuação leniente do Poder Público, da voracidade de alguns empreendedores em reduzir custos, bem como da grande necessidade da população carente por moradias.

Como medidas curativas, foram desenvolvidos instrumentos de regularização fundiária para atender o clamor social por melhoras na qualidade de vida nos assentamentos irregulares, culminando com a edição da Lei nº 11.977/2009, que constituiu um amplo sistema para regularização e titulação de ocupantes nessas áreas. Tal legislação tratou o problema da irregularidade urbana sob vários aspectos, fornecendo meios de solução dos conflitos nas esferas urbanística, jurídica, ambiental e registral.

Os instrumentos criados tiveram como objetivo a promoção de uma política urbana de inclusão dos assentamentos irregulares e seus ocupantes, tendo o direito à moradia como fundamento principal. Para a regularização atingir todo seu potencial, era necessário verificar vários componentes, como a urbanização da área, a proteção ambiental, a infraestrutura, os equipamentos públicos, prestação de serviços públicos, bem como a segurança jurídica dos ocupantes.

No entanto, o Governo Federal entendeu por bem revogar o Capítulo III da Lei nº 11.977/2009, que tratava de regularização fundiária, editando a Medida Provisória nº 759/2016, que regulou novamente toda a matéria, com a criação de instrumentos novos e com a repetição de instrumentos já conhecidos na legislação anterior.

Muito embora a intenção tenha sido simplificar e facilitar a regularização, em muitos aspectos, foram impostos mais entraves, criando incertezas de como esses novos mecanismos funcionarão e impactarão os procedimentos de regularização.

No campo da titulação dos ocupantes, dentro do novo sistema trazido pela Medida Provisória, podemos identificar as seguintes vertentes de titulação com vocação para trazer propriedade a seus ocupantes: (i) legitimação fundiária, para imóveis públicos e particulares (art. 21); (ii) legitimação da posse, com sua conversão em propriedade, para imóveis particulares (art. 22 e seguintes); (iii) direito real de laje (art. 25); (iv) registro dos contratos particulares devidamente quitados (art. 26, parágrafo 6º, e art. 41, ambos da Lei nº 6.766/79 e art. 48, da Medida Provisória 759); e (v) especialização de frações ideais registradas na matrícula de origem da área, onde há posse sobre um determinado lote ou unidade autônoma (art. 44 e 46).

Enfim, na atualidade, ferramentas não faltam ao Poder Público e aos Oficiais de Registro de Imóveis para regularizarem os núcleos urbanos informais em seus locais de competência. A nova sistemática talvez retarde esse processo, por trazer instrumentos diferentes e muitas vezes lacunosos. No entanto, todos os esforços devem ser empenhados para dar continuidade ao movimento de regularização já iniciado no País e que trouxe tão relevante contribuição para que milhares de imóveis fossem integrados ao sistema formal, com inúmeras possibilidades de negócios, fomentando a economia, e concedendo a seus moradores a tão sonhada “casa própria”.

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[1] Aliás, trata-se de equívoco não tão incomum considerar um loteamento (sob a égide do Decreto-Lei nº 58/37) irregular, apenas porque este não possui registro no respectivo livro (Livro nº 8 – registro especial, conforme regulamentação dada pelo Decreto nº 4.857/39). Por vezes, são encontradas transcrições de divisões amigáveis ou de transmissões de domínio de imóveis subdivididos em lotes e quadras, mas sem o respectivo registro do loteamento. Nem sempre tais parcelamentos são irregulares. Há que se investigar se há indícios de venda a prazo de lotes, por oferta pública. Para tanto, a boa prática indica a busca pela existência de compromissos de venda averbados ou qualquer outro documento que demonstre a realidade da época, sob pena de bloquear o trânsito imobiliário de imóveis que não são irregulares

[2] Na lição de Francisco Eduardo Loureiro, os loteamentos clandestinos são aqueles que não obtiveram a aprovação ou autorização administrativa dos órgãos competentes, incluídos não somente as Prefeituras, como também os entes Estaduais e Federais; e os loteamentos irregulares são aqueles aprovados, mas não executados, ou executados em descompasso com a legislação ou com os atos de aprovação, podendo ou não estarem registrados. (Cf. Loteamentos Clandestinos – Prevenção e Repressão, 2012, Vol. IV, p. 958).

[3] No Estado de São Paulo, as Normas da Corregedoria Geral da Justiça previam um procedimento perante o Juiz Corregedor Permanente, com objetivo de regularizar loteamentos irregulares.

[4] Art. 191, parágrafo único da Constituição Federal.

[5] Art. 46, da Lei nº 11.977/2009.

[6] Provimentos nºs 18/2012, 16/2013, 21/2013, 32/2013, 18/2014.

[7] Dados fornecidos pela ARISP (3/7/17), da Central Registradores de Imóveis..

[8] Os julgados administrativos e judiciais sobre o tema foram organizados no livro “Regularização Fundiária Urbana – Jurisprudência Paulista”, coordenada pelo Des. Ricardo Dip.

[9] Há alterações pontuais nas Leis nºs 8.629/1993 (regulamentação de reforma agrária); 13.001/2014 (liquidação de créditos concedidos aos assentados da reforma agrária); 11.952/2009 (regularização fundiária na Amazônia Legal); 8.666/1993 (regulamentação do art. 37, XXI, da Constituição Federal); 6.015/1973 (registros públicos); e 12.512/2011 (Programa de Aquisição de Alimentos – PAA).

[10] Item 296, Cap. XX, Normas CGJ/SP.

[11] Item 285.1, Cap. XX, Normas CGJ/SP.

[12] Lei nº 997/1976, Decreto nº 8468/1976, Decreto nº 52.052/2007 e Resolução Conjunta SH/SMA 3/2009.

[13] Art. 22, parágrafo 1º e art. 10, da Medida Provisória 759/2016.

[14] A regularização fundiária é apontada, pelo Estatuto da Cidade, como diretriz geral capaz de garantir a função social da propriedade e das cidades (art. 2º, XIV e art. 4º, V, “q”).

[15] Art. 26, §6º Os compromissos de compra e venda, as cessões e as promessas de cessão valerão como título para o registro da propriedade do lote adquirido, quando acompanhado da respectiva prova de quitação.

Art. 41 Regularizado o loteamento ou desmembramento pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, o adquirente do lote, comprovando o depósito de todas as prestações do preço avençado, poderá obter o registro da propriedade do lote adquirido, valendo para tanto o compromisso de venda e compra devidamente firmado.

[16] Item 287.2, Cap. XX, Normas da CGJ/SP.

[17] Segundo Afrânio de Carvalho, o princípio da especialidade significa que toda inscrição deve recair sobre um objeto precisamente individuado. Esses requisitos são os dados geográficos que se exigem para individuar o imóvel, isto é, para determinar o espaço terrestre por ele ocupado.” (Registro de Imóveis, 1997, p. 203).

[18] Item 290, Cap. XX, Normas da CGJ/SP.

[19] Item 282.4, Cap. XX, Normas da CGJ/SP.

[20] Item 293 e 294, Cap. XX, Normas da CGJ/SP.

[21] Na lição de Afrânio de Carvalho, o princípio da continuidade “quer dizer que, em relação a cada imóvel, adequadamente individuado, deve existir uma cadeia de titularidade à vista da qual só se fará a inscrição de um direito se o outorgante dele aparecer no registro como seu titular. ” (Registro de Imóveis, 1997, p. 253).

[22] Item 288.2, Cap. XX, Normas da CGJ/SP.

[23] Item 288.1, Cap. XX, Normas da CGJ/SP.

[24] Item 291.1, I, Cap. XX, Normas da CGJ/SP.

[25] Art. 187. Em caso de permuta, e pertencendo os imóveis à mesma circunscrição, serão feitos os registros nas matrículas correspondentes, sob um único número de ordem no Protocolo.

[26] Humberto Theodoro Júnior, ao comentar o Novo CPC, assim se pronunciou: “Percebe-se que, no Novo CPC, a questão da duração razoável há de ser lida a partir de um referencial mais amplo do que a mera aceleração ou desformalização dos procedimentos. Isso porque a duração razoável de um processo está ligada à celeridade, mas também à solução integral do mérito – e por solução integral o Novo CPC já estabelece que não se está falando apenas de decisão de mérito, mas na efetiva satisfação do direito, ou seja, aqui se fala da regra da primazia do julgamento de mérito que induz o máximo aproveitamento da atividade processual mediante a adoção do aludido novo formalismo democrático ou formalismo conteudístico.” (Novo CPC, 2015, p. 164)

[27] Na lição de Arnaldo Rizzardo, pode-se citar algumas práticas tendentes a criar um condomínio civil de frações ideias: “Alguém doa uma área de terras a vários filhos, numa única ou mais escritura públicas, com a indicação das partes que toca a cada beneficiário, e inclusive os espaços livres. Ou, mediante sucessivas vendas de porções ideias, sem estabelecer limites ou posicionar a área dentro do todo. E mesmo em uma única venda de um imóvel a muitos adquirentes. Forma-se na gleba um aglomerado de habitações, com localização interna dos lotes e espaços para a locomoção e outras utilidades. Apresenta-se uma situação que caracteriza um loteamento ou desmembramento irregular, que os tribunais não toleram. (Promessa de Compra e Venda e Parcelamento do Solo Urbano, 2011, p. 46)

[28] Ap.5.387-0, do Conselho Superior da Magistratura do TJ/SP, de 28.02.86, RT 611/90; RMS 9.876-SP, 3ª Turma, j. em 17.8.1999; Proc. 21/2003, da Corregedoria Geral da Justiça do Estado de São Paulo..

[29] Se forem muitos proprietários, no campo próprio da matrícula, poderá ser utilizada a expressão “todos os proprietários constantes na matrícula de origem”. Com isso, evita-se o nascimento de uma matrícula já com uma dezena de páginas, o que dificulta sua compreensão.


Fonte: iRegistradores

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